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小麦最低收购价格首降 专家:只涨不跌违背价值规律

2017-11-06 06:30:00 经济观察报 分享
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  小麦最低收购价首降 三大主粮调价机制趋明朗

  张恒

  随着北方人最主要的粮食作物——小麦最低收购价格的下调,中国三大主粮的收购价格政策调整完毕。

  这次小麦价格的调整对农产品市场的影响,以及由此牵引的中国农产品价格机制变动,或许正在触发一场市场化改革的波涛。

  10月27日,国家发改委12年来首次调低小麦最低收购价格,明年的小麦(三等)最低收购价为每50公斤115元,比2017年下调3元;而在今年2月份,三种稻谷价格也经历了13年以来的首次全面下调。再往前回看,2016年开始的玉米收储制度改革,通过“市场化收购”加“补贴”的新机制,已经率先完成玉米定价的市场化。至此,三大主粮的价格机制调整已经明朗。

  中国宏观经济研究院副研究员卞靖接受经济观察报记者采访时说,在农产品价格形成机制改革的大背景下,今年小麦最低收购价格首次下调,是我国农业补贴政策更加市场化、更加反映供求关系的一种政策取向表现。此次下调打破了小麦最低收购价格自2006年实施以来持续上涨或持平的态势,是一种方向性的转变,对于完善最低收购价格政策具有标志性意义。

  农业部小麦全产业链首席分析师、农业部农经经济研究中心研究员曹慧告诉经济观察报,从国际市场来看,国际小麦价格一直下降,国内外小麦差价已经达到了历史的高点,且从去年开始在个别的月份出现配额外进口小麦的现象。“配额外的关税是65%,也就是说加上65%的关税的话,进口小麦比国产优质麦到南方的价格还要低,这样就危险了。如果以后超配额进口形成常态,中国的粮食市场调控政策将大打折扣。”

  业界还存在较激进的观点。经济观察报了解到,有专家向政府有关部门提出,小麦、稻谷两大口粮应该像玉米一样,调整为市场定价机制。但是主管部门认为,一步到位的调整存在风险,农民看到这样的强烈信号后,可能会因为收益原因放弃种植,导致粮食生产滑坡。考虑到2003年粮食生产大幅滑坡后的困难恢复,从国家粮食安全,农产品市场、农民利益等角度出发,主管部门采取了审慎稳妥的态度。

  “只涨不跌违背价值规律”

  据国家发改委官网10月27日发布的《关于公布2018年小麦最低收购价格的通知》称,2018年国家继续在小麦主产区实行最低收购价政策。综合考虑粮食生产成本、市场供求、国内外市场价格和产业发展等各方面因素,经国务院批准,2018年生产的小麦(三等)最低收购价为每50公斤115元,比2017年下调3元。

  经济观察报记者发现,本次调整是12年来国家首次下调小麦最低收购价格。12年来,中国的小麦(三等,下同)最低收购价从2006年的每50公斤白小麦72元、红小麦69元,调整到2018年最低收购价为每50公斤115元。而此前的小麦价格均保持连年上涨或不变的情况,如小麦最低收购价格2008年至2013年连续6年上涨,而2014年至2017年连续4年保持不变。

  中国2004年全面放开粮食收购市场和收购价格,粮食价格由市场形成。粮食价格放开后,为保护农民利益和种粮积极性,2004年、2006年起国家在主产区分别对稻谷、小麦两个重点粮食品种实行最低收购价政策。

  按照新的政策,新粮上市后,农民随行就市出售粮食。当主产区市场价格下跌较多、低于最低收购价时,国家指定企业(中储粮公司)按照最低收购价格入市收购,引导市场粮价合理回升。

  但是,最低收购价格政策保护农民利益的同时,也使得政府成为收购者的角色。曹慧告诉经济观察报,最低收购价政策承担的功能偏多,既要保证农业的生产,又要保证农民的收入。在目前形势下,很明显这两个目标很难同时达到。以后中国需要探讨的是最低收购价政策的目标单一化,最重要的是避免农民卖粮难。在保证农民收益的目标方面,可以转换为采用其他补贴政策。“农产品价格支持政策在我国粮食生产的历史上起到了重要作用,但同时也应看到,政策实施十多年来,只涨不跌的最低收购价格明显违背了价值规律,扭曲了市场机制,负面影响越来越突出。”卞靖告诉经济观察报,虽然农产品是一种具有公共属性的特殊商品,不能完全市场化,但从国内外成功的实践经验看,其支持政策仍应尽可能地发挥市场作用,尽量减少政策对市场运行产生的影响。

  决策层很快意识到了这一点,对农民增收的保护逐渐向非主要依靠粮食补贴方向转移。口粮最低收购价政策调整越来越迫切,而首个突破口是稻谷。今年2月份,国家发改委13年来首次下调2017年稻谷最低收购价格,从公布价格来看,2017年早籼稻、中晚籼稻和粳稻最低收购价格分别为每斤1.3元、1.36元、1.5元,比2016年分别下调了3分、2分、5分。

  中央农村工作领导小组办公室主任韩俊在9月29日国新办新闻发布会上表示,主粮产品的最低保护价一直是重大农业问题,由于今年稻谷供大于求,所以今年早籼稻、中晚籼稻和粳稻最低保护价分别下调了每斤3分钱、2分钱、5分钱。韩俊说,下一步将继续合理调整稻谷的最低收购价水平,形成合理比价关系,并研究消化政策性稻谷库存的办法。

  实际上,中国重要农产品价格形成机制和收储制度改革已经进行了五年。棉花、大豆已经实施了目标价格改革,油菜籽、玉米已经取消了临时收储政策。韩俊介绍,采用最低收购价制度的水稻与小麦也正在研究水稻去库存政策,今后水稻和小麦的最低收购价将会更有弹性,反映市场需求变化。

  中国正在推进的棉花目标价格改革,探索的是农产品价格主要由市场供求形成、价格与政府补贴脱钩方式,可以称为是农业供给侧结构性改革实践。

  玉米价格的市场化

  农产品目标价格是指政府设定的农产品价格,但是目标价格的形成则完全由市场的供给关系决定。当实际市场价格高于目标价格时,补贴低收入消费者;而当市场价格低于目标价格时,则按差价补贴生产者。这既发挥了市场机制在资源配置中的决定性作用,同时也明确了政府对农业农村发展所负有的责任。

  2016年开始的玉米收储制度改革正是采取的目标价格。这年,国家在内蒙古和东北三省按照“市场定价、价补分离”的原则,将以往的玉米临时收储政策调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制,玉米价格由市场形成,供求关系靠市场调节,生产者随行就市出售玉米,鼓励各类市场主体自主入市收购。

  玉米是当前我国最大的粮食品种,具有需求弹性大、产业链条长、国内外市场关联程度高等特点。改革玉米收储制度被定位为推进农业供给侧结构性改革的重要决策部署、推进农业供给侧结构性改革的一场硬仗、创新农产品市场调控的重大制度性改革。

  2007年起,为了保障农民收入和玉米生产积极性,国家在东北地区实行玉米临时收储政策,对农户生产出售的部分粮食进行购买收储。自2007年开始,玉米临储价格从0.69元/斤,逐年攀升至2014年的1.11元/斤。到2015年,国内玉米价格比国际市场上每吨约高出600元左右,导致国产玉米大量寄存在国库,市场上充斥着进口玉米。

  实行了8年的玉米临储政策被取消之前,国内玉米面临库存较高、国内外粮食价差拉大、畜牧饲料和粮食深加工企业整体不振、粮食消费需求乏力、新粮上市加大市场供应压力等问题。开展粮食市场化改革既有助于消化不断高企的粮食库存,也将促进国内粮食市场价格逐步与国际粮价接近。

  然而,和玉米一起构成中国三大主粮的小麦、稻谷仍在实行最低收购价格制度。从粮食安全的角度看,中国的政策是“谷物基本自给,口粮绝对安全”。而从自身属性来讲,后两者是两大口粮。

  曹慧告诉经济观察报,玉米是谷物,属于基本自给范畴,而稻谷和小麦是基本口粮,要保证绝对安全。所以我国在改革上,玉米比较彻底,实行市场定价加补贴的政策。而稻谷和小麦是重要口粮,且种植面积比较广,所以中国保留了最低收购价这样一个政策,实行渐进的改革方式。目前政策调整最重要的是增加最低收购价的弹性,这么多年来中国的最低收购价基本是上涨趋势,让大家形成了最低收购价格只能涨不能跌的错误印象。国家这次传递一个信号就是,最低收购价可升可降,是有弹性的。

  中国宏观经济研究院副研究员卞靖认为,目前粮食最低收购价下调也有现阶段供求关系的原因。在粮食连年丰收、供给不断增加、国内外粮食价格倒挂的情况下,国内粮食价格却一直上涨或保持不变,这是明显与市场供求关系不符,违背了市场规律。最低收购价格的不断上涨或维持不变,在维护种粮农户利益的同时,实际上损害了养殖户、粮食加工企业和国家在内的产业链其他各方的利益,导致加工企业和养殖户原料成本高企、国家收购和仓储的财政负担不断攀升,最低收购价下调势在必行。

  最低收购价去还是留?

  稻谷、小麦是否也会像玉米一样,取消最低收购价格?

  曹慧认为,价格支持政策曾是发达国家20世纪90年代以前最常用的手段,但近年来,美欧日韩等主要发达国家和地区积极推动农业政策从价格支持向直接补贴转型,尽可能减少使用具有扭曲市场作用的政策措施。我国也会经历这样的过程。现在最低收购价的政策框架还保留,但是定价水平和具体实施措施方面还会变。我国也会探讨一方面能够保证口粮供应,另一方面也能保证农民收益的综合制度。

  据国家发改委、国家粮食局2016年末印发的《粮食行业“十三五”发展规划纲要》,“十三五”期间,我国将继续执行并完善稻谷、小麦最低收购价政策,积极稳妥推进玉米收储制度改革,调整完善大豆目标价格政策,完善油菜籽收购政策。针对改革完善粮食收购制度,纲要提出稳步推进粮食收购资金来源多元化,满足粮食收购资金需求。

  多位业内专家表示,本次小麦最低收购价格调整,更多地是在释放一种价格市场化的信号。曹慧告诉经济观察报,下调对农民和市场主体来讲,代表国家会继续支持这个产业,但是会进行改革的趋向。

  中国农科院农业经济与发展研究所研究员王秀东则认为,这次调整传递了两个信号,一是小麦最低收购价格政策保持不变,二是收购价格是根据市场情况进行调整,目的是保证粮食市场稳定,保护种粮农户的利益。

  事实上,小麦和稻谷最低收购价格的调整,应该放在整个农产品价格机制调整的背景中看待。农产品最低收购价下调的背景是,从2014年开始,国家开始调整重要农产品的价格形成和收储制度。2014年棉花、大豆最低收购价开始调整,2015年玉米最低收储制度调整,2016年开始取消,改为市场收购和补贴共存的模式。“其实玉米、水稻、小麦之间是有比价关系的,玉米价格下调之后,如果水稻和小麦不调,会直接影响到作物之间的比价,从而影响种粮农民的利益。中国的水稻库存也很大,且比玉米更不耐储存,所以稻谷的价格必须要首先调整。”曹慧告诉经济观察报,小麦也是一样的,小麦、水稻、玉米不管在生产,还是消费都有一定的替代关系。后两者的价格调整后,小麦也必然会调。

  调整小麦最低收购价的好时机

  从调整时间来看,同样作为重要口粮,小麦比稻谷要晚一年。曹慧认为,今年的小麦质量比去年好很多,也是丰收的一年,这几年农民种粮的成本也比较平稳尤其是最低收购价收购以后,也就是9月以后,小麦的价格比较坚挺。所以说今年是调整小麦最低收购价的一个好时机。

  如果放在农业供给侧改革的背景中看,粮食作物的最低收购价格调整,直接影响市场供给。而种植面积的调整,正是因为目前农业供给侧结构失衡。农业部数据显示,籽粒玉米近两年累计调减了种植面积近5000万亩,与此同时,大豆面积增加了1600多万亩。

  农业部部长韩长赋在今年两会中表示,2016年的玉米种植面积已经调减了近3000万亩,农业部希望今年能够调减到4000万亩,经评估,今年由于实行玉米收储制度的改革,玉米价格向市场回归,这会引导农民进一步调整结构。

  今年4月24日,农业部新闻发布会上,农业部市场与经济信息司司长唐珂表示,据国家粮食局最新发布的数据,截至4月23日,东北地区累计收购玉米9953.3万吨,同比减少4831.6万吨;在价格方面,农业部监测东北农户地头出售价格同比跌幅超过20%,今年1月下旬到2月下旬价格最低跌至每斤0.63元左右(14%水分)。“小麦和稻谷是口粮,重要性和玉米不一样。今后小麦和稻谷的价格改革总的思路,还是要保留基本的政策框架,但是要增加政策的弹性。也就是说,要让今后价格更加准确地体现市场供求关系。”韩俊在前述发布会上表示,如果价格信号过度扭曲,像玉米一样,就要遵循市场规律调整收购价。

  今年4月10日,国务院发布《国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》指出,我国农业生产基础还不牢固,工业化、城镇化发展和农业生产用地矛盾不断凸显,保障粮食和重要农产品供给任务仍然艰巨。

  卞靖认为,从对市场的影响看,此次小麦最低收购价格下调对市场的影响总体不大。首先,由于本次调价幅度较小,每斤下调0.03元,即每吨也只有60元,价格效应有限。其次,与玉米不同,小麦的产业链相对较短,与其他农产品的种植替代性相对较低,在已经形成机械化生产、收割方式的实现情况下,基本不会因此次小幅度调价而在生产端有大的变化。“由于2016年和2017年稻谷最低收购价格已连续两年下调,同时,2017年中央一号文件明确提出农业供给侧结构性改革的任务之一,就是要‘坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策,合理调整最低收购价水平,形成合理比价关系’,因而市场对于小麦最低收购价下调已有明确预期,并已在前期释放,不会对市场产生太大影响。”卞靖说。

  中央农村工作领导小组办公室主任韩俊曾在新闻发布会上表示,最低收购价格调整总的思路,还是要保留基本的政策框架,但是要增加政策的弹性。“也就是说,要让今后价格更加准确的体现市场供求关系。”

  经济观察报了解到,农产品最低收购价政策完善后,农业部主抓的工作是,采取优质专用小麦的生产,提高粮食产品的竞争力,保护农民的收益。从整个农业供给侧结构性改革方面说,粮食价格的逐渐市场化,农业部将帮助农民提高粮食质量,促进农民增收。

  三大主粮收购价格下调,更多地被认为是在释放一个信号,一方面避免生产的进一步扩张,另一方面稳中略调的做法可以防止市场出现滑坡。有关方面透露,稻谷、小麦后续是否像玉米一样进行价格机制改变,要依据后续市场的反应和变化。

责编:王玉磊