决算审计能否撬动绩效预算管理改革的“命门”?

2016-07-06 09:51:00 经济参考报 分享
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  原标题:决算审计能否撬动绩效预算管理改革的“命门”?

   今年是审计署开展决算审计的第二年。在刚刚公布的2016年审计报告中,决算审计的内容被放置在开篇第一部分,这说明国务院和审计署对决算审计工作非常重视。从决算审计报告的内容与重点来看,今年与去年相比,既有相似之处,又有不同发现。其中,“亮眼之笔”就在报告第一部分第一小节中指出的第四点问题,即中央政府决算草案“未按要求报告财政资金绩效情况。主要是预算中未报告相关政策内容和绩效目标,决算草案中未报告相关绩效目标的实现情况”。短短的一句话,却包含推动深层制度性变革的寓意,可以从三个问题入手来理解。

   第一,决算草案应该包含哪些不可或缺的内容?实际上,根据国际比较研究可知,决算草案,作为预算执行结果的最终报告,其主要目的,就是能够让全体公民清楚地了解公共财政的钱,已经花到了哪些地方?取得了哪些效果?不仅应该包含预算执行的基本情况,而且要报告公共财政资金究竟花的好不好?

   第二,为什么我国中央政府决算草案中没有上一点提到的这些主要内容?根本原因是在预算编制的时候,现行预算制度不要求体现出公共财政支出、预算项目与具体政策之间的明确关系,更没有要求包含预算项目执行之后应该实现的绩效目标。由于决算草案是对预算执行最终结果的报告,所以,前者的报告形式与内容,很大程度上受制于预算编制的形式与内容。长期以来,我国中央政府预算草案的形式就是按照功能性分类为主,报告内容仅限于功能大类的预算收支大数,而不包含这些支出与相关政策之间的绩效关系。换句话说,从既有预算草案来看,所有的预算支出都是为了实现宏观政策,而具体的政策实施究竟能够达到什么样的效果,最终会分解到哪些具体的预算项目,由哪些具体的预算部门来执行?这些公众非常关心的问题,是无法从目前的中央预算草案中找到答案的。所以,在此基础上,决算草案就只能是预算草案基础上的数字累加或调整,仍然看不到资金使用的效果或绩效情况。

   第三,为什么预算草案中不包含相关政策内容和绩效目标?因为,当前我国中央政府预算编制的方法,主要还是以部门预算为基础的分行列支的传统方法,就是在政府功能分类(例如,教育、卫生、医疗、环保、基础设施建设等)的基础上,结合经济分类(例如,人员工资、办公经费、购买公共商品或服务支出、偿还贷款等),按照预算收支分类科目(例如,101 税收收入、201-01 人大事务、201-02政协事务等)进行编列,然后报告数据。这种编制传统与习惯,并不能够清楚地反映出哪些政策与哪些预算支出项目相关,进而也不可能使人明白,分配到各个科目的钱,花掉之后,能够取得多少的绩效与效果。尽管,从2006年开始,中央政府和财政部就提出绩效预算概念,但是直到目前,中央政府还主要在部门项目预算的绩效评价这个层次蹒跚前行,并没有触碰到中央政府预算编制中的“命门”——政策、预算与绩效的协调一致。换句话说,我国过去十年的绩效预算管理改革,刚刚将中央政府预算管理模式的“一只脚”送进了国际公认的绩效预算模式大门之内,整个庞大的身躯却仍在大门之外。所以,我国的绩效预算管理改革任重道远,且困难重重。

   因此,可以说,今年的决算审计报告所发现并揭露的问题,已经触碰到我国预算管理制度改革的“命门”,即预算编制的关键,必须聚焦于一个核心的问题,即钱的分配如何实现政策目标并取得相应的绩效。根据国际比较研究可知,主要经济体国家的决算审计,已经从财务审计向绩效审计扩展,并且后者在国家审计工作中所占的比重越来越大,已经成为主流。这里所指的绩效审计,主要是考察预算执行项目与相关政策之间的关系,评价项目执行结果是否有助于政策目标的实现,是否达到预算编制时期提出的绩效目标,是否符合效率、效果、效益的标准等。与此同时,比较研究也发现,绩效审计工作做得好相对比较好的国家,比如新西兰澳大利亚,这些国家的绩效预算制度也相对完善,并且绩效预算管理改革早于绩效审计工作。比如,在澳大利亚,以绩效为目标的预算管理模式,不仅已经成为国家预算编制与管理的基本制度,而且还是公共部门,以及使用部分公共资金的机构和组织的预算模式,甚至影响到它们的组织管理模式。澳大利亚联邦政府所属的公共部门在进行预算编制的时候,就必须讲清楚项目如何促进政策实施,包括未来绩效目标、绩效评价指标、绩效目标实施方案等等,在此基础上形成联邦政府的预算草案。

   由此可见,审计署今年的决算审计工作,其审计重点与视角已经开始发生新的变化,从之前主要关注财务信息的准确性、合理性、合法性等问题,扩展到关注预算与政策的关系、预算执行绩效与政策实施效果之间的关系。换句话说,决算审计工作已经触及绩效预算管理的核心内容,即预算编制的依据,部门申请花钱的理由,需要包括可以达到的绩效目标,相关重要政策,以及如何执行项目,并推动政策落实。从过去十年的审计报告内容来看,从2005年开始,审计署有7年共11次提到推动中央部门项目绩效评价工作,深化绩效预算管理改革。而今年的审计报告,第一次从决算审计角度提到要从中央政府预算编制开始,关注绩效目标与绩效管理问题,可谓非常有意义。拭目以待,今后中央政府的预算绩效管理改革及其以后的预算草案编报工作,将做出怎样的回应。

   (作者单位:中国社科院财经战略研究院)

责编:王姗实习