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PPP模式下的基金运作

2017-04-13 07:30:00 新理财杂志 秦长城 分享
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  在PPP项目融资难的困境下,关于PPP融资模式的创新似乎一直没有停止过,其中最具创新性的,就是设立产业发展基金。从中央政府1800亿PPP基金的成立,到地方政府7000多亿PPP基金,再到各地有建设运营能力的实业资本所发起的产业投资基金,资金来源不断充裕,并在PPP模式发展中发挥着举足轻重的作用。

  但在PPP基金的红火背后,当下中国PPP基金还存在民间资本参与率低、落地率低、轻视后期运营等诸多问题。普华永道中国基础设施及大型项目投融资服务主管合伙人黄耀和认为,目前PPP基金出现的问题,从根本上讲,是没有理顺政府与民间、公有资本和社会资本之间关系导致的。他认为,中国PPP基金要想实现良性发展,真正帮助中国PPP模式解决融资难题,其关键是要坚持市场化的运作方式,把专业的事情交给专业的人去做,政府不应在“细枝末节”上“较劲”。

  PPP基金本质上是一种融资媒介

  《新理财》:当前PPP项目融资方面存在哪些问题? 就PPP本身融资来说,最大的难题是什么?

  黄耀和:近年来,政府正在大力推行PPP模式的项目,各级的政府均对PPP模式热情高涨,但是社会资本经历了从热情高涨到理性对待的变化。造成PPP融资难的原因是多方面的。首先是资金需求量大。PPP项目融资的资金要求十分高:少则几个亿,多则几十亿、上百亿;其次是PPP项目的整个回报周期长,从投资角度来讲,漫长的合作周期,充满不确定性,可能导致项目无法形成稳定现金流,为公司和背靠的金融机构带来一定的风险,而目前市场上尚未开发出针对PPP项目周期长特点的金融产品;第三,项目回报率有限,在基础设施领域,相当一部分的PPP项目均为是非经营性项目,靠项目本身不能产生足够的收益,其收益只能依靠政府提供可行性缺口补贴等形式满足社会资本方对投资收益的要求。

  目前中国PPP项目的法律框架和具体处理纷争的结构还未达到非常完善的阶段。因此,社会资本在投资的时候也同时承担了相当大的风险,而项目公司又无法通过上市等融资手段来分担风险。总括来说,就是PPP投资的资本要求较高,风险较大,社会资本要甄别对待。

  《新理财》:您怎么看待目前市场上成立的各类PPP产业基金?其在解决PPP模式融资难题时,有着怎样的作用?

  黄耀和:产业投资基金本质上是一种融资媒介,政府通过成立基金,吸引社会资本以股权形式介入项目公司,参与基建类项目的建设和运营。在PPP模式下,政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

  在实践中,很多省市以地方财政投入启动资金,引入金融资本成立产业投资基金。具体操作形式是由金融机构与省级地方政府共同合作设立母基金,再和地方企业(很多情况下是原融资平台)合资成立项目公司或子基金,负责基础设施建设的投资。金融机构一般采用分期募集资金或者用理财资金对接的形式作为基金的有限合伙方的出资。子基金或项目公司作为种子项目投资运作主体,对城市发展相关产业进行市场化运作,自担风险,自负盈亏。

  不同PPP基金的特征

  《新理财》:从种类上来看,目前市场上的PPP基金主要有哪几类?其各自有哪些不同特征?

  黄耀和:目前市场上成立的PPP产业基金主要有三种模式。

  模式一:由省级政府层面出资成立引导基金,再以此吸引金融机构资金,合作成立产业基金母基金,各地申报的项目,经过金融机构审核后,由地方财政做劣后级,母基金做优先级,杠杆比例大多为1:4,地方政府做劣后,承担主要风险,项目需要通过省政府审核;

  模式二:由金融机构联合地方国企发起成立有限合伙基金,一般由金融机构做LP优先级,地方国企或平台公司做LP的次级,金融机构指定的股权投资管理人做GP,这种模式下整个融资结构是以金融机构为主导的;

  模式三:有建设运营能力的实业资本发起成立产业投资基金,该实业资本一般都具有建设运营的资质和能力,在与政府达成框架协议后,通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金,对接项目。

  《新理财》:由政府发起的基金,应该定位在引导基金还是项目投资基金?如何在商业利益和政策导向间平衡?

  黄耀和:首先,要回答政府发起的基金的定位问题,就要回答政府的职能定位。十八届三中全会以来,大幅减少政府对资源配置中的干预,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用成为政府对自身职能的限定。从以往的做法上看,政府通过财政补助、贴息、奖励等做法直接进入项目投资的第一线,不仅垄断了社会资本的进入渠道,与民争利,而且效率不高,产生寻租空间和腐败土壤。政府设立引导基金,就是通过市场化、专业化的运作和协调机制,变“扶”改“投”,顺应政府转变职能的要求,提高财政资金的使用绩效,在更高层面引导和支持实体经济的发展,拓宽企业融资渠道,提高企业的债务融资能力和造血能力。

  其次,本质上讲,商业利益与政府的政策引导之间不能对立来看。国内重庆市设立产业投资引导基金的做法相对比较成熟,他们的运作模式是通过建立多部门参与的引导基金协调机制,对资金投向有原则性的方向把握,组建引导基金公司进行市场化运营,采用市场化的招聘、考核和薪酬体系,公开招募优秀的基金管理人,在募投管退的环节兼顾政策导向,吸引具有产业背景和成熟运作经验的管理人参与基金的投资。

  《新理财》:当前,政府引导基金的发展,是否存在一定的障碍?

  黄耀和:目前,设立引导资金,还有一些细节问题要处理,例如,引导资金由谁来管理,公司由私企管理还是由政府管理?投资规模、资金监管与治理怎样安排?管理权归属有可能会影响到项目的着眼点,由私企管理可能会着重于短期效益,由政府管理则更多考虑长期效益与社会责任。通过什么投资手段、投资比例多少都会影响PPP引导资金对PPP项目的社会资本参与度和积极性。设立PPP引导资金对PPP项目的影响还是要看管理手段、占整个项目的投资比例。

  政府、企业、金融机构三方角色扮演

  《新理财》:目前,PPP基金投资领域存在区域差别很大、投资领域过于集中的问题,是什么因素导致了这种现象出现?

  黄耀和:市政交通建设、房产开发、医疗养老等项目是目前PPP基金投资的热点所在。按照PPP项目社会资本获取投资回报的三种方式,分为使用者付费、可行性缺口补助和政府付费(也叫政府购买服务)。使用者付费类项目,投资回报主要来自项目经营收益。PPP基金投资要看重项目本身的情况,包括项目市场化程度是否很高,未来经营情况如何,现金流预测是否准确,等等,因此上述领域项目更市场化。而社会保障、林业、科技等盈利模式不清晰、项目建成后特许经营期难获利。类似问题也存在于地域分布之中,部分省份PPP模式发展速度慢。现有PPP项目的行业领域分布不均,真正适宜并能够实际进行市场化改革的医疗、养老、文化、水利、新能源、环境等公共服务项目储备不足,目前推出的PPP项目难以吸引包括PPP基金在内社会资本的眼球。

  《新理财》:您如何看待目前众多PPP基金所存在的民间资本参与率低、落地率低、轻视后期运营等诸多问题。您觉得,造成这种现象出现的原因是什么?该从何种角度改变这种现状?

  黄耀和:目前PPP基金出现的问题,从根本上讲,是没有理顺政府与民间,公有资本和社会资本之间关系导致的。我认为,第一,要坚持市场化的运作方式,打造引导基金的专业管控团队,把专业的事情交给专业的人去做,政府不在“细枝末节”上“较劲”;第二,专注做好股权投资,不做债权投资。通过股权投资,引导更多的社会资本沉淀到实体经济中,股权多元化供给释放项目和企业本身的潜在能量。第三,充分联合银行等多方力量优化对PPP项目的运营管理。比如通过银行参与政府引导基金,开展棚户区改造、土地开发、安居工程、公路、机场、轨道交通等基础设施和公共服务项目。银行等金融机构在风险管控、业务营销、产品设计等方面具备相对完善的管理经验,可以服务PPP基金,一定程度上解决信息不对称和运营管理中出现的问题。

  《新理财》:在参与PPP基金时,政府、金融机构、企业三者之间应如何协作?对于企业来说,在参与PPP项目时,应该秉持怎样的态度?

  黄耀和:PPP项目的三方合作者最重要是要保持紧密合作型的关系,让每一个项目都能够结合政府、企业和金融机构各自的优点。第一方政府部门,特别是行业主管部门,一般对市政工程和公众事业的需求有着较深的了解,能够有效的识别和筛选潜在的项目。同时,地方政府也能相互配合,更加有效的衔接不同领域的项目。另一方面,企业作为营运方面的主要合作伙伴,在专业技术、项目管理、融资、投资上具有优势,并同时拥有政府机构所缺乏的灵活性。外资企业更能把国外的建设经营经验引入国内,从而提升国家的项目质量。而金融机构,作为政府和企业之间的第三方,也担任了重要的任务:一个项目的资本一般30%是自有资金,剩余的70%都来自银行等金融机构。过去,有政府的信用兜底,项目成败无所谓,只要政府认账就可以。但未来,金融机构在参与PPP项目时若不能合理预见未来20年甚至更长时间内存在的风险,并建立配套应急机制,贷款可能面临非常大的风险。因此金融机构需要与另外两方保持紧密的合作,参与项目的决策评估与实施方案设计来保证整个PPP项目能过成功运营。

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