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甄选运营完善评价 专家:多管齐下破PPP发展难题

2017-09-08 06:08:00 中国证券报 分享
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  甄选专业运营方 完善绩效评价 加快推动立法进程

  专家:多管齐下破解PPP发展难题

  □本报记者 李刚 卢铮

  充分发挥资源整合优势

  中国证券报:如何评价PPP在当前供给侧改革、建立现代社会治理结构中的作用?

  贾康:国家大力倡导PPP,含有推进供给侧结构性改革的内在逻辑。基本公共服务供给,是政府担责的社会治理和整个经济社会资源配置中供给体系的重要组成部分,需要持续稳定的和大宗的资金做支撑。

  随着政府公共职能的进一步扩张,基本公共服务供给客观上更加多元化,财政支出随之会增长,这也使得政府赤字压力与债务风险问题凸显。种种现实因素倒逼我国地方政府治理模式转变,基本公共服务供给体系与制度机制亟待改革。在这样的大背景下,政府与社会资本合作(PPP)项目建设如雨后春笋,分布在各地各相关行业。在2015年至2018年,中国如果把公共部门负债率同口径提高到50%左右,可增加的公共部门资金规模将达7万亿元左右,更重要的是可以结合PPP,使这笔财政资金较好拉动民间资本跟进,发挥显著的乘数效应。

  就全局而言,PPP的核心意义在于最大化公共利益,实现“共享发展”,但其机制创新之处,是把“在商言商”的企业与商业性金融体系的财力,一起拉进公共服务支撑条件建设领域,实现合作伙伴式的风险共担、利益共享而“共赢”式发展。政府与社会资本合作自有其丰富的哲理意蕴,从公共性维度看,PPP增加的无疑是公共服务供给,但PPP是分享或重新分配风险、成本、效益、资源和责任的管理机制创新,不限于一般人所理解的单纯的跨部门参与和融资模式创新,它既涵盖又已超越了委托——代理契约关系,致力于以机制创新实现某种共同目标,意味着参与者可以通过协商缔结合作发挥1+1>2、1+1+1>3的资源整合优势。

  中国证券报:PPP是为了推动公共服务领域改革,更好地引入市场的机制和资源,而不是单纯地解决融资问题。怎样实现PPP的融资功能与提升公共服务能力的统一协同?政府如何才能为PPP项目找到专业运营方?

  贾康:直观地看,PPP是一种融资机制,政府带动社会资本跟进,支持基本公共服务供给;PPP还是一种管理机制,在可能情况下,对接市场机制,有意识地借助企业和私人部门的效率优势;从全局看,PPP更是一种治理机制,使政府在有限的税收、公债以及财政拨付下与非政府的多元主体一道提供更多更好的基本公共服务,实现公共利益。

  PPP不仅有利于转变公共服务的供给机制,避免上下级政府由于责任不清以及同级政府财政竞争所造成的基本公共服务供给低效,还可以剥离一部分政府性债务以便减轻政府的债务压力,使地方政府从传统单一年度的“预算收支管理”,转为多年度的“资产负债管理”。政府通过融资、管理、治理机制整合引导社会资本提高公共服务供给绩效的同时,可有序对接混合所有制改革,推动国有企业改革的深化发展,有力推进法治化。因此,PPP在带来财政革新的同时,也带来了管理、治理的革新,不能只停留于融资的层面来理解认识PPP。

  社会资本通常被认为比政府具有更高效的建设项目管理水平,这一点被普遍视为政府引入PPP旨在提高效率和有效性的重要着眼点。然而,以PPP方式提供公共服务并非没有争议,其焦点围绕着是否真正需要将公共服务外包给社会资本。政府期望PPP为纳税人节约成本和效率是否可行?长期的PPP会不会锁定政府的资金安排以及限制政府的灵活性?就之前出现的某些案例来看,政府治理并未获得所期望的成功,甚至治理风险有所增加。虽然教训各不相同,但一般而言,项目失败多数与决策时单纯融资观点有关,独立第三方中介咨询往往不足,更缺乏民众参与,一些部门可能只关注以招商引资和增加GDP为工作导向,努力推进项目建设时缺乏合理的全面规划与战略布局。

  管清友:过去三年,我国PPP发展取得了不俗成效,但有些问题逐渐暴露,“重建设、轻运营”便是突出的一项。地方政府乐于借助社会资本解决资金难题,施工企业希望获得前期相对丰厚的施工利润,两方“一拍即合”,迅速达成合作,致使施工企业尤其是央企施工企业成为本轮PPP模式的最大受益者。但是,PPP模式不仅是一种单纯的融资模式,更是一种综合的管理模式,包含规划、融资、建设、运营维护等众多环节,在引入关注社会资本的资金和建设方面实力的同时,应整合社会资本方的知识技能、管理经验、创新能力、市场约束等“附加值”,充分发挥社会资本优势,提高公共服务供给效率。

  一般而言,PPP项目的合作周期是10年至30年,建设期两三年,运营期占据了项目整个生命周期的大部分比例,是PPP项目持续运营、质量保障的关键因素。为保障PPP项目进展顺利,专业运营方必不可少。在选择社会资本方时,首先,应设置准入门槛。地方政府应正视PPP模式,在社会资本的选择过程中关注PPP项目的运营环节,综合评估社会资本的专业能力。社会资本应满足相应的准入门槛,至少具备专业的运营能力,能够承担项目运营风险,且愿意长期合作。其次,优中选优。在满足准入要求的社会资本中优先选择具备丰富专业运营经验、业内信誉度高、有一定规模的合作方,保障运营期的安全与稳定。最后,定期评估,结果导向。选定社会资本后,在项目运营过程中完善对社会资本的绩效考核机制,对于考核不合格的,责令限期改正,如若不能满足要求,应及时予以更换,切实保证PPP项目质量,谨防“滥竽充数”。

  合理划分风险和责任

  中国证券报:当前一些参与PPP项目的企业与地方政府,似乎不太希望承担项目建设和运营中的风险。对此,如何在控制政府责任的前提下放大政府信用,并尽可能地保持PPP项目需求与融资方风控之间的平衡?

  贾康:公私风险分担应是理想化目标取向下,正和博弈和专业化方案的探索。与任何投资项目一样,在PPP模式下,政府与社会资本均会不可避免地面临风险,而各方面临的风险不同,往往应力求在合同中合理地约定风险分担方案。

  从企业面临风险的角度讲,参与PPP的外资企业、跨国公司,在全球竞争中,不仅面临经济约束,更要面临由于政府介入而形成的约束。PPP项目涉及的政策比较多,由于PPP在中国尚处于起步阶段,相关法规政策有待于进一步完善。此外,政府具有极其多元、复杂的目标,这将在一定程度上增加PPP合同执行和修改的不确定性,容易出现前后政策不一致的风险。

  在合作共赢的理想化目标取向下,建立健全寻求共赢的PPP风险评估机制,是一种必备的谈判任务。项目执行过程中,风险一旦发生,对于各个合作方来说,以最专业的方式寻求解决办法是规避损失的最有效途径。评估机制和预案设计也可以力求将风险进行经济量化,并将风险处置预案机制化,以风险分担方案的形式尽可能详细地写入合同协议,在优化处理风险防范方面,尽量让合作各方的损失最小化。

  从政府面临风险的角度讲,PPP模式的本质内涵将适合由企业应对的那些风险因素转移到企业部门从而提升绩效,然而,这种风险转移会有争议。就经济角度而言,有些公共服务是资本密集型的,并不能从收费中筹足必要的收入。PPP的核心本质之一,是社会资本在获得适当奖励回报的同时承担相应的风险,社会资本方应该具有正确合理的心理预期,即失败也会赔本,成功则会有“非暴利而可接受”的利润入账。如果社会资本没有经营运行好,别指望让纳税人买单。事实上,基本公共服务供给PPP机制创新,意味着日益多元化的治理机制,在长期中消除短视化与局部化的局限性,并应使伙伴关系的各方以优势互补的方式和机制来更好地、更有分工合作特征地来承担与收益相匹配的风险。所以,风险评估与防范、分担机制在充分照顾各方利益的同时,一定要以专业化的高水准和可行的动态优化调整机制,使合作各方的共同利益平衡点更趋向于综合意义上的公共利益。

  管清友:风险是社会资本参与PPP项目的最大顾虑,也是PPP项目融资难的症结所在,现实中担保是解决这两大难题的重要着力点。为了降低风险,放大政府信用,无论是施工方还是金融机构,以前做政信项目时都会要求地方政府出具担保函、承诺函、安慰函等承诺担保措施。但是《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(简称“50号文”)发布后,为了进一步规范地方政府举债融资行为,上述违规担保承诺都被明令禁止,加上财政部严查问责地方违规举债担保行为力度不断加码,地方政府能够提供的合法合规的担保方式十分有限。融资方从风控角度出发,希望通过设置相应的担保机制,防范并规避PPP项目全生命流程中存在的风险也是无可厚非。

  为了在两者之间找到平衡点,根据现有的政策规定和PPP项目的实际操作,PPP项目可采用三种增信方式。一是强化政府财政支出责任预算管理。将PPP项目合同中涉及的政府支付义务,结合中长期财政规划统筹考虑,通过人大决议纳入同级政府预算,使得资金偿付更有保障。二是设置保底量。在PPP方案设计过程中,为了保障社会资本参与时获得合理的最低收益,通过严谨周密的论证后,可在项目合同中承诺,在项目运营过程中,当公共产品或服务的需求低于一定的标准时,政府会给予社会资本或项目公司相应合理的补贴,但注意是“保底不兜底”。三是政府出资的担保公司提供融资担保服务。50号文提出允许地方政府,结合自身的财力情况,设立或参股担保公司,构建市场化运作的融资担保体系,鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务,地方政府依据出资范围承担有限责任。这或许是在控制政府责任的前提下放大政府信用最为有效的方式。

  新型责任机制呼之欲出

  中国证券报:目前,各地PPP项目的运作模式相对简易,PPP模式创新与既有的发展规划及项目运作方式之间的矛盾如何解决?

  管清友:截至6月底,财政部统计口径的全国PPP综合信息平台入库项目13554个,投资额16.3万亿元,落地项目2021个,投资额3.3万亿元,进展飞速,体量巨大,但有机构统计,这仅仅是中国式PPP总量的三分之一,加上发改委体系和未入库项目,中国已当之无愧地成为世界上最大的PPP市场。在中国式PPP“大跃进”的同时,PPP质量着实令人堪忧,表现较为突出的是PPP项目运作模式相对简易,很多PPP方案仅是通过“复制粘贴”进行简单的更新修改,未能结合具体项目情况对全生命周期可能出现的各种情形进行论证,导致风险潜存,方案设计亟待优化完善。

  推动PPP改革,加速投融资模式和制度创新,PPP方案设计是基础也是重中之重。PPP涉及面广,涵盖行业、工程建设、财务、法律、金融等多个方面,考虑到PPP模式的复杂性和综合性,引入专业的中介咨询机构负责PPP项目方案设计是较为常见的做法。为避免PPP模式的创新与既有的发展规划及项目运作方式之间的矛盾,在PPP项目前期,应让中介咨询机构提前介入,全程参与政府主管部门的规划、交易开发、管理和决策流程,便于其充分了解PPP项目信息,并与后续的咨询、采购、合同签署、行政监管、绩效评价以及移交等过程保持连贯和一致,确保PPP方案设计科学合理,为项目推进打好基础。同时,中介咨询机构作为连接政府和社会资本的沟通桥梁,引导政府在与社会资本谈判磋商中保持平等地位,协助解决前期工作中的问题和困难,协调落实各项条件,加快项目推进进度。

  中国证券报:PPP项目已经出现某些由于缺乏问责机制导致的失败案例,如何从机制设计上减少失败的可能性?绩效评价工作能否有效开展是PPP项目能否成功推广的重要因素之一,对于绩效评价工作的有效深入开展,有哪些建议?

  贾康:PPP是经济新常态下混合所有制改革的具体实践,与之相对应的问责机制要与时俱进。PPP的发展有望提供一种新型的责任机制,为问责创造新机遇,也为公众参与治理提供一种渠道。正是由于PPP改变了政府提供公共服务的传统模式,公众、社会资本、第三方独立的中介咨询机构都在这个过程中参与到公共领域,所以带来了扩展公众参与的客观需要和现实压力。只有公众监督真正参与到PPP中,才能使问责机制更好地发挥防范腐败、渎职等作用,引导PPP在运行中实现公共利益。

  当下,PPP的评估机制、仲裁机制和问责机制总体而言在中国尚属试水期。评估机制可以量化合作各方的风险和收益,仲裁机制使合作各方的权益得到有效确认而引导纠纷解决,问责机制使合作各方都能更好地承担相应的责任,这些在一定程度上可以帮助合作各方规避风险。虽然用绩效约束与问责的方式调和PPP的内在矛盾至少在初期会带来一系列的挑战性任务,但方向如此,需要积极探索、积累经验。

  PPP对于实质性转变政府职能、优化政府行为和全面推进法治化,不啻是一种“倒逼”机制。PPP的发展对法治、契约和所有相关营商文明的培育,都将是一种催化剂,对于降低交易成本、鼓励长期行为和促进社会和谐进步,具有国家治理现代化和包容性发展层面的全局意义。激励机制伴随的问责机制,有必要加入阳光化的公众监督与规范化的司法渠道的仲裁和判决这样的纠纷解决机制。

  管清友:绩效评价是PPP模式的点睛之笔,通过项目全生命周期进行有效监督,为项目的运行成效进行科学评估,是PPP项目成功的重要保障。必要适度的绩效评价,在确保社会资本获得合理收益的同时, 对社会资本形成正向激励,实现激励相容,提升效率。为有效深入开展绩效评价,建议在以下四个方面予以强化。

  一是加大绩效评价重视程度,防范流于形式。在PPP项目实际操作过程中,中介咨询机构、政府和社会资本应全面认识到绩效考核对PPP项目的重要性。中介咨询机构在方案设计时将绩效考核作为重要的组成部分,使社会资本或项目公司的收益与建设运营成效挂钩,对社会资本或项目公司的行为产生实际约束;政府起到引导和监督作用,督促社会资本保质保量完成;社会资本应比照绩效评价内容提升质量和效益。

  二是完善绩效评价内容,健全绩效评价体系。PPP项目绩效评价应以保障项目质量、提升项目效率为目标,重点关注PPP项目操作流程是否规范,实施方案是否科学、可行,物有所值评价是否合理,财政支出是否在财政可承受能力之内,PPP合同是否合法合规、项目的财政补贴方案及绩效考核是否科学合理、社会公众是否满意等众多因素,应基于上述评价内容,制定综合完善的绩效评价体系。

  三是分阶段绩效评价,保障PPP全周期质量。考虑到PPP项目的持续周期较长,包括识别、准备、采购、执行和移交五个阶段,且各阶段的关注点不同,因此对PPP项目全生命周期进行全盘考虑明显不太合适,故应结合实际,对PPP项目分段进行绩效评价。至少应包括以下两个阶段的绩效评价,第一阶段是建设完成后进行项目的前中期绩效评价,主要针对项目前期立项、设计、招标及施工阶段指标的评价。通过此阶段绩效评价,可在运营阶段做出控制运营成本、改革管理方法、调整设备维护期等措施,有效提升项目运营阶段的品质。第二阶段是运营期后的移交阶段进行绩效评价。一方面可考核项目公司在项目运营期的管理及运营质量,另一方面保障政府回收项目时的遗留风险降到最低,减少政府移交后的运营负担。

  四是绩效评价要突出重点,主次分明。由于PPP项目要实现政府、社会资本和社会公众三方利益的均衡,且各方存有交叉,在进行PPP项目绩效评价时,要突出重点,确立项目的核心绩效指标。如项目运营的经济性,包括政府的资金控制,社会资本的合理收益;项目的效果,包括工程质量、工期和安全指标;项目的效率,评估服务的及时方便性;项目的公平性,考量社会公众对项目的满意度等。

  加快推进立法进程

  中国证券报:在很多业内人士看来,加快立法将有助于推进PPP行业规范。PPP立法应主要关切哪些方面?

  贾康:当前加快PPP立法进程是非常必要的,PPP是催化也是倒逼法治化进程的机制创新。没有法制强有力的保障,就不可能形成PPP发展的可持续性。PPP立法无法回避的一个重大问题,是PPP项目所形成合同的契约性质问题。政府和非政府主体要做PPP项目,既然是伙伴关系,自愿签字,那么双方在签字时就应是平等民事主体的身份,而不是行政的上级和下级的关系,因此PPP合同应该是民事合同。目前有一种观点认为,它是一种特殊的行政合同,对此我不认可。行政关系是隶属关系,是上下级关系,不需要合同。

  另外,还有一种调和的说法,认为PPP合同契约可以是民事合同和行政合同的混合体,两者性质兼而有之。我不能同意这种观点,这种调和在实际执行中会矛盾百出,最终会落入不可持续状态。在PPP签合同之前,政府当然有裁判员的身份,但是当具体的某一个地方政府作为伙伴一方,和另外的非政府的主体即社会资本一方,自愿签字形成具体的PPP项目合同时,双方则形成了平等身份。当然,上级政府也会有某种裁判员的身份,是要监督和推动法律实际约束效力的落实,但是具体参与PPP项目的地方政府,是绝对不能再保持着行政主管部门的身份与企业形成契约履行中的实际关系。

  立法是很严肃的事情,希望能够积极推进这个过程,但总体上最关键的是不回避矛盾问题。在立法过程中,力求最充分调动专业人士共同讨论。讨论中应广泛听取企业和社会各界的诉求以及意见建议。在重大问题上应该召开专题研讨会,对于一些特别有必要的关键点,不排除在立法的一定阶段上以听证会的方式体现阳光化和优化与社会各界的互动,以凝练可能的共识,来促成PPP法规的制定尽可能达到高水平。

责编:贺超