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事业单位改革 困扰多国的苦差

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  • 2012-04-22 11:07
  • 环球时报
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  涉及庞大群体压力重重    不断调整对策坚持不懈


  事业单位改革,困扰多国的苦差


  本报驻越南、日本、英国、德国、美国特派、特约记者  刘刚  李珍  纪双城  青木  丁雨晴


  “这是对中国4000万从业者命运的一次大改革。”中国政府近日发布分类推进事业单位改革的指导意见,被一些世界媒体做了这样的定义。规模庞大的事业单位不是中国的特有产物,常被中国人戏称为“铁饭碗”的岗位无论在英德等欧洲国家,还是越南、韩国等亚洲国家都有不少。但无一例外的是,这些国家对“铁饭碗”、“大锅饭”的改革始终没有停止过,它们为此也付出了代价:德国走过弯路、日本遭遇过失败、越南改了之后还觉得“与社会需求和民众期望差距较大”。因为涉及到几千万人,“历史原因”更为复杂,中国的事业单位改革被外界看成是“难度系数”最大、最需要耐心的。德国的一名社会学家将这次改革比成中国深化改革路上的一次“长征”。


  “对4000万从业者命运的一次大改革”


  中国分类推进事业单位改革的消息,被很多世界媒体形容为要“砸破铁饭碗”的改革。日本“记录中国”网站17日评论称,中国进行事业单位改革是对4000万从业者命运的一次大改革,对中国的体制改革也有深远意义。新加坡《联合早报》18日说,中国有超过126万个事业单位,约4000万事业单位工作人员,他们大多靠政府财政养活。文章说,因事业单位普遍存在机构臃肿、效率低下等弊端,有关改革在中国已提出近20年,但至今步履维艰,最大的阻力来自“事业人”担心自己利益受损。“亚洲时代在线”则援引新兴市场战略分析顾问机构总裁本杰明•舒伯特的话说,上世纪80年代,中国就誓言要打破“铁饭碗”,但事业单位的性质在中国始终变化不大,“现在看来,事业单位必须要经受新一轮改革,因为社会服务只有真的推向社会才能得到质的改善”。


  国际上对中国事业单位的改革早就有关注。丹麦哥本哈根商学院网站在2011年9月刊登题为“全球化和印度、中国的公共部门改革”的文章,文章说,中印两国的事业单位都具有重要的经济、社会和政治作用,但一些机构被效率低下、无营利能力和缺乏竞争力所困扰,并耗尽国家的财政资金。因此,中国和印度对事业单位的系统性改革承受着巨大压力,关键在于如何应对顺应市场的政策,又要为民众创造就业岗位。


  东西方国家都在砸“铁饭碗”


  其实,“铁饭碗”问题在很多国家都不可避免,也面临被改革的命运。在德国,与城市交通、水电供应、托儿所、老年护理、垃圾处理等有关的“公共服务行业”都算事业单位。《环球时报》记者从德国公共服务行业协会了解到,德国事业单位大部分都在接受私营化改革,目前有雇员300万左右。德国公共事业单位的雇员虽然不是公务员,却享受类似公务员的待遇。比如,雇员在事业机构工作15年,年龄满40岁,就不能被解雇;如果患病,可以照拿工资,还可疗养等。德国一家求职网站的调查显示,80%的德国大学毕业生把当公务员和事业单位雇员看成理想职业。柏林大学毕业生克劳迪娅对《环球时报》记者说,如果毕业后能进入铁路部门,就可以得到不错的起薪,而且现在经济形势不好,进这样的公共服务行业会感到比较保险。


  其实,德国的铁路部门作为事业机构,差点就被彻底私营化。1994年,德国将铁路肢解,分离出运输企业、铁道系统和火车站,并变成不同的股份公司。德国铁路部门从事业单位变成股份公司被证明是危险的,因为很多地处偏僻、乘客稀少的火车站被撤除,员工失业。社会上也出现反对声音。最后,德国铁路又变回公共事业单位,只把一些部门“外包”。


  在英国,最大的事业单位是公立医疗机构,从业人员有数十万。公立医院靠政府下拨的财政预算运作,职工报酬与付出的劳动量无关,因缺乏应有的激励机制,医疗系统中普遍滋生的惰性让患者往往要排队等几个月才能看上病。为扭转这样的局面,从上世纪90年代开始,英国历届政府就对一些事业单位进行体制改革,让这些机构更多地参与市场竞争,如果效率不高,就不再能够获得资金发展,最终关门。这样的改革举措说说容易,做起来却难上加难。在最近几年,由于英国经济低迷,政府极力想削减财政开支,而忽视了对这些事业机构的引导,因此,常有英国国家医疗服务系统的护士、后勤管理人员,甚至公立学校的老师罢工。


  在亚洲,根据韩国战略与财政部2011年5月提交给世界经合组织的材料,韩国对本国事业单位的改革也采取分类推进,主要措施和中国非常类似,包括:合并与取消、裁员、私有化、功能调整、变卖给投资公司和薪酬改革等。韩国的事业单位定义是由政府设立或出资支持的提供公共服务的机构。按照资金和人力资源分为三类:公共企业(如韩国电力公司和高速公路集团等)、准政府机构(如韩国国家养老基金和大韩贸易投资振兴公社等)和未分类事业单位(如政府投资的研发中心和国立大学附属医院等)。韩国战略与财政部认为,事业机构的主要缺陷为管理层缺乏监管、由于政府各部门利益冲突导致外部监管形同虚设、管理职能重叠,因此韩国的事业部门改革一直在进行之中。


  在越南,老百姓说到本国一些医疗、教育类事业单位时,总用“包干”这样的词,翻译成中文类似于“大锅饭”的意思。2006年,越南政府进行事业单位改革,出台了关于公共事业单位职责任务、机构编制、财务等自主权的规定。越共中央政治局也于2011年提出推进事业单位改革的指导意见,强调要加快事业单位改革,将一些公共服务社会化,将以往的财政拨款改革成为购买公共服务。据越南《经济时报》报道,政府鼓励公立事业单位转制为企业或非公立单位,国家对转制单位给予税收、土地等方面的优惠政策。不仅电台,通讯社等新闻机构,就连国防部、公安部和社会政治组织所属的一些特殊单位都列入转制范围。据统计,越南进行事业单位改革以来,包括教育、文化、医疗卫生等领域的2.56万个公共事业单位实现了财务独立核算,占事业单位总数的96.7%。在实行独立核算的740个中央机关事业单位中,有207个单位实现收支平衡,461个单位仍需国家财政提供部分经费,72个单位需要国家财政提供全部经费。


  越南财政部长王廷惠日前表示,尽管事业单位改革取得了一定成绩,但仍存在问题,一些单位改革动作缓慢。王廷惠说:“改革后的一些事业单位竞争力不强,与社会需求和民众期望差距较大。”


  日本邮政改革失败产生新问题


  事业单位的改革不彻底会带来很多遗留问题。日本前首相小泉纯一郎推动“邮政民营化改革”失败就是一个例子。日本邮政系统二战后一直是政府直辖单位,不管是亏是赚,政府每年都会固定拨款。日本邮政系统从业人员人数庞大,成了日本最难打破的“铁饭碗”。小泉之后的日本历届首相干脆不再提“邮政民营化”。但不改革的日本邮政生存空间的确在减少:民间的很多物流公司现在成为日本人的首选,大到企业的集装箱货物,小到一张明信片,日本人多数时候想到的是让快递公司送。随着全球性快递公司进入日本,日本邮政越发在市场竞争面前显得力不从心。因为经济不景气,日本政府想尽办法减少财政支出,但像邮政这样的事业单位一直让政府感到头疼。


  尽管邮政民营化遇到巨大阻力,但日本从上世纪80年代开始的其他事业机构改革都比较平稳。1995年2月,日本通过《特殊法人整理合理化》法案,使得日本国内事业单位一下子减少很多。为减少对事业机构的财政支出,日本政府还做了一个决定,就是让有些事业单位民营化,成为日本行业协会一类的机构,同样接受政府管理,仍然履行其服务社会的义务,经费则由行业内大企业解决。


  中国事业单位改革就像“长征”


  日本研究中国经济战略的学者北条博雅18日对《环球时报》记者说,进行事业单位改革是中国社会发展到一定阶段后必然要做的“决断”,因为中国事业单位的特殊性,改革能否平稳进行很重要。


  英国智库“开放欧洲”资深研究员保罗•罗宾逊认为,过去中国人选择事业单位,就是希望能获得稳定的工作环境,不希望接受市场化冲击,这个“历史原因”让中国事业单位的改革有很大难度。


  德国洪堡大学社会学家茨姆曼尔告诉《环球时报》记者,对中国这样庞大的国家来说,多年来坚持推动事业单位的改革是很不容易的。茨姆曼尔关注过中国的农村改革和国有企业改革,也研究过政府机构改革,他认为,中国政府对涉及到几千万人“铁饭碗”的事业单位进行改革,表明中国的改革还在深化。茨姆曼尔说,德国改革事业机构用了几十年,至今仍在摸索。所以,他认为,中国的事业单位改革更需要耐心,就像完成一次“长征”。

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